Legislazione sociosanitaria: sistema previdenziale e assistenziale italiano (prima parte)

La tutela della persona nella sua integrità fisica e morale costituisce uno dei fondamentali obiettivi dei contemporanei Stati democratici.
Alla realizzazione ddi tali fini contribuiscono in maniera determinante l'assistenza sociale, la previdenza sociale e l'assistenza sanitaria.
L'assistenza sociale mira a garantireun certo grado di benessere alla collettività attraverso interventi e  servizi finalizzati a rimuovere situazioni di degrado, emarginazione, bisogno e difficoltà.
La previdenza sociale ha lo scopo di tutelare il lavoratore ed i suoi familiaridai rischi derivanti dalla riduzione o dalla perdita della capacità lavorativa.
Infine, con l'assistenza sanitaria, lo Stato si fa carico delle condizioni di salute dei cittadini, garantendo  a proprie spese una serie di prestazioni  di prevenzione, cura e riabilitazione.

L'origine della legislazione sociale, ovverosia degli interventi normativi a favore dei lavoratori, risale alla fine  del diciannovesimo secolo, a seguito delle trasformazioni indotte dalla rivoluzione industriale. 

In Italia si cominciò a parlare di legislazione sociale sono dalla seconda metà dell'Ottocento, in quanto in precedenza, si lasciava spazio alla libertà di iniziativa  dei singoli e a forme previdenziali e assistenziali di tipo volontaristico. In quel periodo (dopo il 1861, data di avvento dello Stato unitario), nacquero le società di mutuo soccorso, organizzate su basi di comunanza professionale  e finalizzate alla tutela dei lavoratori  in caso di eventi particolari (infortuni, malattie, disoccupazione, ecc.). Tali società erano finanziate da donazioni di benefattori,  e da donazioni volontarie degli aderenti che si privavano di una quota del loro salario  per assicurarsi un sussidio in caso di perdita del lavoro, di richiamo alle armi o di morte. Solo successivamente assunsero anche finalità educative (alfabetizzazione e istruzione scolastica). Lo Stato accettò la presenza ed il funzionamento di tali organismi solo dopo un periodo di totale indifferenza, in quanto riscontrò in essi uno strumento utile per il conteniento del malcontento operaio. Col tempo tali organismi divennero dei luoghi di aggregazione dei lavoratori, assumento anche funzioni di tutela sindacale: a tal punto furono apertamente osteggiati. Lo Stato, recependo le esigenze dell'intera collettività, emanò le prime leggi a carattere previdenziale istituendo la "Cassa di previdenza obbligatoria", prima per i marittimi (1861), poi, negli anni a venire, per i dipendenti dello Stato, per gli operai dell'industria, l'assicurazione obbligatoria per gli infortuni sul lavoro e la cassa nazionale per l'assicurazione contro la vecchiaia e l'invalidità (entrambe nel 1898). Solo nel 1917 venne introdotta l'assicurazione contro gli infortuni in agricoltura e la relativa assicurazione per l'invalidità e la vecchiaia.

Durante il periodo fascista venne garantita la tutela del lavoratore contro l'invalidità, la vecchiaia, la disoccupazione involontaria e gli infortuni, ma non contro la malattia.

Con l'istituzione del sistema corporativo  l'assicurazione venne estesa a rischi non strettamente collegati all'attività lavorativa, quali l'invalidità, le malattie e la morte. Nel 1939 l'asistenza in caso di malattia venne estesa a tutti i dipendenti dell'industria e nacque l'INAM ( istituto nazionale per l'assicurazione contro le malattie).

Siamo arrivati al 1948, anno della promulgazione della Costituzione della Repubblica italiana e l'elaborazione dei concetti di stato sociale e solidarietà sociale.
L'art. 1 della Costituzione afferma che "L'Italia è una Repubblica democratica fondata sul lavoro", l'art. 4 sancisce che "La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che  che rendano effettivo questo diritto"; l'art. 35 enuncia il fondamentale impegno dello Stato a garantire la tutela del lavoro in tutte le sue forme e applicazioni" e l'art. 38 afferma che "ogni cittadino inabile al lavoro  e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale. i lavoratori hanno diritto che siano preveduti  e assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria... Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi e istituti predisposti o integrati dallo Stato".
Va osservato che l'attuale fase di recessione economica, caratterizzata da alti tassi di disoccupazione, ha accelerato il processo di riforma del sistema di sicurezza sociale in Italia: sotto il profilo delle prestazioni, per migliorare ed accrescere  il livello di tutela ed eliminare dannose forme di assistenzialismo; sotto il profilo dei costi, per una significativa e duratura contrazione della spesa pubblica. Un primo  esempio della tendenza si è avuto con la legge 449/97 in favore dei soggetti privi di reddito e impossibilitati al proprio mantenimento, del reddito minimo di inserimento, seguito dalla previsione dell'assegno per i nuclei familiari indigenti e l'assegno di maternità per le casalinghe e disoccupate.Si è registrata una forte deregolamentazione del mercato del lavoro (es. agenzie private di collocamento) che ha trovato riscontro  nel D. Lgs. 10/9/2003 n. 276. Una radicale riforma dell'assistenza sociale si è avuta con la legge 328/2000, che mira ad assicurare alle persone e alle famiglie  un sistema integrato di servizi sociali per garantire la qualità della vita, pari opportunità e non discriminazioni a prevenire , eliminare o ridurre le condizioni di disabilità, bisogno, disagio individuale e familiare derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia.
Quindi per assistenza sociale si intende il complesso  degli interventi e dei programmi pubblici che, in attuazione dei principi enunciati dalla Costituzione, tendono a garantire a tutti i cittadini i mezzi per un'esistenza libera e dignitosa e a tutelare la salute di tutti per il benessere individuale e collettivo, indipendentemente dal verificarsi di eventi dannosi.
L'assistenza sociale si concretizza in una serie di prestazioni stabilite a livello locale e si differenzia dalla cosiddetta sicurezza sociale, in quanto quest'ultima  garantisce a ciascun individuo, sprovvisto di  mezzi economici o inabile al lavoro, la tutela esclusivamente in particolari situazioni avverse (malattia,infortunio, vecchiaia, invalidità, disoccupazione) e concede la possibilità di usufruire di prestazioni di beni e servizi a totale carico della collettività (assistenza sanitaria, economica, sociale e riabilitativa). come già scrittonorma fondamentale al riguardo è l'art. 38 della Costituzione italiana.
Altra norma fondamentale è la già citata L.328/2000 , che ha lo scopo di assicurare alle persone e alle famiglie  un sistema integrato di interventi e servizi sociali, intendendosi per servizi sociali le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti e a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che i singoli individui incontrano nel corso della loro vita. La rete di servizi sociali prestati a favore di soggetti in stato di bisogno e in difficoltà si compone di : 

• servizi di assitenza dom iciliare alle persone anziane non autosufficienti:
• pasti a domicilio;
• percorsi di inserimento individuale per le persone disabili,
• attività di valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari, con agevolazioni fiscali e tarifafrie per i genitori single, per le giovani coppie con figli e per le famiglie di recente immigrazione o in momentanee difficoltà economiche;
• case famiglia; centri ricreativi per anziani;
• strutture riabilitative per disabili;
• servizio di accompagnamento.   

la legge 328/2000 rimette in concreto agli enti territoriali (Comuni, Province, città metropolitane, Regioni) e ai privati  del settore sociale (volontariato, parrocchie, associazioni, cooperative, ecc.) il compito di gestire il sistema integrato di interventi e servizi sociali programmato dallo Stato, operando in tal caso il principio di sussidiarietà, che comportal'intervento pubblico, al livello più vicino al cittadino (Comune) solo quando i singoli ed i gruppi non siano in grado di farcela da soli.

Ambiti di intervento della legge 328/2000:

• progetti individuali per persone disabili (si occupa di garantire la perfetta integrazione di soggetti affetti da menomazione fisica, psichica o sensoriale, nell'ambito della vita familiare e sociale, nei percorsi  di istruzione scolastica o professionale e nel mondo del lavoro). Per realizzare tali finalità i Comuni, d'intesa con le ASP predispongono su richiesta dell'interessato un progetto individuale che comprende la valutazione diagnostica, le presatzioni di riabilitazione e cura a carico del SSN, i servizi alla persona erogabili dal comune, le misure economiche necessarie per il superamento delle condizioni di povertà, emarginazione ed esclusione sociale, le potenzialità e gli eventiali sostegni per il nucleo familiare.
• assistenza domicilare per le persone anziane non autosufficienti (Il ministero del lavoro, dipartimento per le politiche sociali ha il compito di determinare la quota di finanziamento da riservare ai servizi  a favore delle  persone anziane non autosufficienti, per favorirne l'autonomia e sostenere i familiari nell'assistenza domiciliare agli anziani). Le regioni sono le destinatarie di tali finanziamenti e devono trasmettere ogni anno al ministero  una relazione in cui espongono lo stato di attuazione degli interventi e egli obiettivi conseguiti, formulando nuove proposte innovative.

• valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari. Viene sostenuto il ruolo delle famiglie nella formazione e cura della persona, nella promozione del benessere e nel perseguimento  della coesione sociale, sostenedo e valorizzando anche i molteplici compiti della vita quotidiana. Sono previsti i seguenti interventi a favore delle famiglie: - erogazione di assegni di cura  ed altri interventi a sostegno della maternità e della paternità responsabile, da realizzare in collaborazione con i servizi sanitari e con i servizi socio educativi della prima infanzia; - politiche di conciliazione tra i tempi di vita (cura) ed i tempi di lavoro; - servizi informativi e formativi a sostegno della paternità e della meternità attraverso il mutuo aiuto tra le famiglie;  - prestazioni di aiuto e sostegno domiciliare, anche con benefici di carattere economico,in particolare per le famiglie che accolgono e curano disabili fisici, psichici e sensoriali o altre persone in difficoltà, minori in affidamento, anziani; - servizi di sollievo per affiancare la famiglia, nel lavoro di assistenza quotidiana delle persone bisognose di cure particolari o per sostituirli nelle stesse responsabilità durante gli orari di lavoro;  - servizi per l'affido familiare a sostegno delle famiglie interessate tramite interventi e percorsi formativi. I Comuni possono anche concedere finanziamenti a tasso zero (c.d. prestito d'onore), in alternativa ai contributi assistenziali in denaro, per sostenere  nuclei familiari monoparentali, coppie giovani con figli, famiglie con problemi di grave e etemporanea difficoltà economica che hanno a carico soggetti non autosufficienti, famiglie di recente immigrazione con problemi di inserimento sociale.

•  assegno ai nuclei familiari con almeno tre figli minori a carico, concesso in presenza di determinati requisiti di reddito corrispondenti ad altrettanti valori ISEE (indicatore della situazione economica equivalente). L'importo massimo di € 116.06 mensile per 13 mesi all'anno è concesso dai Comuni oppure dall'INPS, con cadenza semestrale. Il diritto a richiedere l'assegno decorre dal 1 gennaio di ogni anno e decade nel momento in cui viene a mancare il requisito relativo alla composizione del nucleo familiare oppure ilrequisito relativo al reddito ISEE richiesto.L'assegno è cumulabile con altre forme di sostegno economico erogate dall'INPS.

Il testo unico  sulla maternità e paternità ( D.Lgs. 151/2001) concerne prestazioni economiche assistenziali di maternità di base a favore delle donne residenti nel Comune, cittadine italiane, comunitarie o provviste di carta di soggiorno, in possesso di particolari requisiti di reddito e prive di trattamento previdenziale di maternità. Le interessate non devono beneficiare di alrte indennità previste per le lavoratrici dipendenti, per le lavoratrici autonome e per le libere professioniste, inoltre devono appartenere a nuclei familiari il cui reddito non sia superiore ai valori rivelati dall'ISEE. In alternativaalle donne l'assegno di maternità viene concesso ai seguenti soggetti:

•  al padre, cittadino italiano o comunitario o in possesso della carta di soggiorno, residente in Italia al momento della nascita del figlio, neio casi di abbandono del figlio da parte della madre o di affidamento esclusivo al padre, a condizione che la madre risulti regolarmente soggiornante  e residente in Italia al momento del parto e che il figlio si stato riconosciuto dal padre, si trovi presso la sua famiglia anagrafica e sia soggetto alla sua potestà,
• all'affidatario preadottivo, cittadino italiano o comunitario, residente in Italia al momento dell'ingresso del minore  nella sua famiglia, qualora sopraggiunga separazione tra i coniugi e il richiedente abbia il minore nella sua famiglia anagrafica;
• all'adottante non coniugato  cittadino italiano o comunitario, residente in Italia, nel caso di adozione pronunziata solo nei suoi confronti, a condizione  che il minore si trovi presso la sua famiglia anagrafica, sia soggetto alla sua potestà e comunque non sia dato in affidamento presso terzi.

La domanda per la concessione dell'assegno dev'essere presentata al Comune  di residenza nel termine perentorio di sei mesi dal verificarsi dell'evento. L'importo dell'assegno è soggetto  a rivalutazione annuale sulla base degli indici ISTAT dei prezzi al consumo.

L'assistenza a favore di minori portatori di handicap, viene sostenuta innanzitutto dai servizi sociali della famiglia, cioè da strutture comunali di sostegno sia alle famiglie in difficoltà e con figli minori, sia a minori in stato di abbandono o sottoposti a maltrattamenti e abusi. Intervengono su ordine del Tribunale di Minori  e la loro attività è disciplinata dalla legge.  I principali interventi dei servizi sociali comunali sono:

• Consulenza psicologica: prima forma di consulenza rivolta a famiglie  con minori affetti da disagio psicologico;
• Assistenza domiciliare per famiglie in condizione economica disagiata, finalizzata al mantenimento , inserimento o reinserimento del minore nel proprio ambiente di vita, laddove egli sia affetto da importanti problematiche relazionali. L'assistenza domiciliare fornita a seguito di valutazione effettuata dall'Assistente sociale comunale circa le condizioni socio economiche  della famiglia richiedente, prevede l'intervento di un educatore, il quale provvede a favorire lo sviluppo psicologico e sociale del minore, assecondando i limiti e valorizzando le potenzialità della sua personalità.
• Assistenza socio pedagogica che prescinde da situazioni  di disagio economico e si rivolge a minori con difficoltà di relazioni familiari o scolastiche;
• Assistenza economica mediante sussidio monetario corrisposto per brevi periodi a famiglie in difficoltà economica, accompagnato da un programma di sostegno predisposto dal servizio sociale competente per territorio;
• Servizio educativo per adolescenti in difficoltà offre progetti educativi per minori sottoposti a procedimento penale, civile o amministrativo oppure a rischio di emarginazione. il servizio viene attivato con una segnalazione del Servizio Sociale del Comune di residenza del minore  ed in seguito a provvedimento emesso dal Tribunale per i minorenni.
• Centri di aggregazione giovanile (CAG) che offrono afgli adolescenti  ed ai giovani di età compresa tra i 10 ed i 25 anni diverse opportunità di utilizzo del tempo libero, in modo da consentirgli uno sviluppo psico fisico corretto e arginare  le occasioni di devianza. i CAG possono essere gestiti dai comuni oppure da soggetti del privato sociale (cooperative, parrocchie, associazioni).
• Soggiorni estivi per minori che hanno normalmente la durata di due settimane, si effettuano in località marine o montane e si rivolgono a minori di età compresa tra i 6 ed i 16 anni.
• Reti di famiglie o di appoggio costituite da gruppi di persone  che animate da uno spiccato senso di solidarietà offrono la propria disponibilità ed il proprio sostegno a favore di minori e famiglie in difficoltà;
• Servizi residenziali (case d'accoglienza, case famiglia, istituti) in cui il Tribunale di minori dispone il ricovero per situazioni di abbandono o di rischio  di devianza, ha carattere temporaneo  e fornisce assistenza ed educazione  da parte di un Tutor, in attesa di un provvedimento di adozione del minore o del reinserimento nel nucleo familiare d'origine;
• Scuola bottega che introduce i giovani nel mondo del lavoro insegnando un mestiere a coloro che hanno assolto l'obbligo scolastico. 

Il portatore di handicap è colui che presenta una minorazione fisica, psichica, sensoriale, stabilizzata o progressiva, che è causa di di fficoltà di apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa tale da innescare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione. la richiesta di riconoscimento dello Status di pportatore di handicap va inoltrata alla Commissione Medica per l'invalidità civile, presso l'ASp di appartenenza.

La cura e la riabilitazione dei portatori di handicap  si realizzano con programmi aventi per oggetto prestazioni sanitarie e sociali integrate che valorizzino l'abilità della persona handicappata, coinvolgendo la famiglia e la società. (L. 328/2000). L'inserimento e l'integrazione sociale si realizzano attraverso degli interventi  di carattere socio psico pedagogico o di assistenza sociale a domicilio, o ancora, diretti  ad assicurare l'accesso  agli edifici pubblici e privati  o a superare le barriere fisiche  e architettoniche che ostacolano i movimenti  nei luoghi pubblici o aperti al pubblico.  E' garantito il diritto all'educazione e all'istruzione della persona handicappata nelle istituzioni universitarie, allo scopo di sviluppare le potenzialità del portatori di hancicap nell'apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione. La legge n 17 del 1999 ha introdotto sussidi didattici  specifici e appositi servizi  di tutorato per favorire l'inserimento del soggetto nell'ambiente universitario.

A favore dei portatori di handicap grave (equiparati agli invalidi di guerra), la legge 104/94 prevede importanti agevolazioni fiscali  relative alle deduzioni  delle spese sanitarie e di assitenza, la detrazione di un'imposta fissa  annuale di € 774.69, detrazione delle spese sostenute per l'abbattimento delle barriere architettoniche al 36%, detrazione delle spese per l'autovettura al 19%.

Lavoratori emigrati e lavoratori stranieri. 

Con la legge 205/1985 sono stati istituiti presso ciascun consolato italiano i Comitati dell'emigrazione italiana riconfermati con la legge 286/2003, ai quali spetta il compito di rappresentare gli italiani all'estero nei rapporti con le rappresentanze diplomatiche e di collaborare con l'autorità consolare ai fini dell'osservanza dei contratti di lavoro. La tutela dell'emigrato si completa con la predisposizione di un istituto giuridico in virtù del quale l'INPS provvede all'erogazione di un trattamento ordinario di disoccupazione per un periodo di 180 giorni nel caso in cui il lavoratore è costretto a rimpatriare per mancato rinnovo del contratto di lavoro, integrato dalla corresponsione dell'assegno per il nucleo familiare. Le misure in favore dei cittadini stranieri e dei loro congiunti presenti sul territorio italiano per motivi di lavoro (immigrati) sono state prese con il TULPS (testo unico di pubblica sicurezza) decreto 18/6/1931 n. 773 e riguardavano quasi esclusivamente reati. Solo nel 1986 il legislatore ha iniziato ad avvertire l'esigenza di disciplinare il fenomeno dell'immigrazione in maniera razionale con riguardo all'ingresso, al soggiorno, al lavoro degli extracomunitari e li ha considerati titolari di diritti e di doveri al pari dei lavoratori italiani (legge 30/12/1986 n. 943 norme in materia di collocamento e trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clendestine).

La legge 39/1990 (legge Martelli) ha integrato la disciplina precedente con l'accesso degli stranieri al lavoro autonomo e alle libere professioni. Inoltre ha esteso l'asilo politico a tutti gli stranieri; sono stati previsti i casi di respingimento alla frontiera, di rifiuto e di revoca del permesso di soggiorno.

Con la legge  Turco -Napoletano (L. 40/1998) sono stati disciplinati i diritti ed i doveri degli stranieri, considerando l'immigrazioone non più un evento eccezionale, da gestire nell'emergenza con provvedimenti speciali.

Il D.lgs 25/7/1998 n. 286 (testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme  sulla condizione dello straniero) ha recepito la legge Turco-Napoletano, ha abrogato la legge 943/1986 tranne l'articolo 3 ed ha introdotto una nuova disciplina valida per tutti i cittadini dei paesi non appartenenti all'Unione Europea e per gli apolidi.tale Decreto ha disciplinato la procedura per l'accesso al lavor da parte dei cittadini stranieri, attraverso un particolare sistema di collocamento e sulla base dei flussi di ingresso programmati dal Governo. Ha previsto norme specifiche per l'alloggio e l'assistenza sociale, prevedendo centri di accoglienza (destinati ad ospitare gli extracomunitari che sono impossibilitati temporaneamente a provvedere  alle proprie esigenze alloggiative e di sussistenza) ed il rilascio della carta di soggiorno (documento rilasciato ai cittadini extracomunitari regolarmente soggiornanti in Italia da almeno 5 anni, purchè titolari di un permesso di soggiorno e dimostrino di avere un reddito sufficiente  al sostentamento proprio  e dei familiari a carico) e del permesso di soggiorno (dichiarazione rilasciata dalla Questura della Provincia di domicilio necessaria ai cittadini  extracomunitari per regolamentare la loro permanenza all'interno dello Stato Italiano; viene richiesta entro 8 giorni dalla data di ingresso nel paese). E' fatta salva la normativa in materia di assegno per il nucleo familiare e di maternità di base; sono favorite le attività in favore degli stranieri soggiornanti in Italia e le iniziative di informazione e di prevenzione della discriminazione razziale.L'art. 18 del D.Lgs. 286/98 prevede un'ulteriore misura di protezione sociale dell'extracomunitario di cui viene accertata la necessità nel corso di operazioni di polizia oppure nel corso di interventi assistenziali dei servizi sociali degli enti locali (violenza o grave sfruttamento).

La legge Bossi Fini (L. 30/7/2002 n. 189) ha modificato la normativa in materia di immigrazione e di asilo, concedendo il permesso di soggiorno della durata di 2 anni solo agli stranieri che abbiano stipilato un contratto di soggiorno per lavoro subordinato. Allo straniero che richiede o rinnova il permesso di soggiorno vengono prese le impronte digitali e il datore di lavoro che fa lavorare extracomunitari non in regola è passibile di arresto da tre mesi ad 1 anno e di multa fino a 5000€ per ogni lavoratore irregolare, il quale è soggetto ad espulsione amministrativa (consistente nell'accompagnamento dello straniero alla frontiera a mezzo della forza pubblica e nel rinvio dello stesso allo Stato di appartenenza). All'espulso è vietato il rientro in Italia per un periodo di 10 anni dalla data del provvedimento. il Clandestino è accompagnato in appositi centri di permanenza  e vi resta fino a 60 giorni, durante i quali le autorità tentano di accertarne l'identità e di rimpatriarlo. All'extracomunitario in possesso di regolare permesso di soggiorno  è permesso il ricongiungimento con i familiari (coniuge, figli minorenni e maggiorenni, genitori ultra 65enni).